Flygtningenævnet bør nytænkes

Politiken-kronik d 2.12.2009 fra http://politiken.dk/debat/kroniker/article848585.ece

Adgangen til at føre beviser bør udvides, så det bliver nemmere at anke nævnets afgørelser.

AF Stig Glent-Madsen

Fakta:

Stig Glent-Madsen er landsdommer og formand for Dansk Flygtningehjælp.

Spørgsmålet om Flygtningenævnets rolle tager lige nu endnu en gang turen gennem mediemøllen. Det er sket før, og det vil ske igen. For nævnet har det afgørende ord i behandlingen af asylsager – og er dermed placeret midt i en af de skarpeste politiske konflikter.

Konflikten var tydelig i sommerens debat om irakerne i kirken. Den ene fløj henviste igen og igen til, at irakernes sager allerede var prøvet i Flygtningenævnet – og derfor var der ikke mere at gøre for dem her. Den anden fløj satte spørgsmålstegn ved nævnets uafhængighed og sammensætning.

Det er ingen hemmelighed, at hele udlændingeområdet er en varm kartoffel, som politikerne næsten ustandseligt får i den gale hals. Udviklingen er kun gået én vej. Der strammes til. Og det har øget presset på medlemmerne af Flygtningenævnet.

Flygtningenævnet er ikke en domstol – og det skilter nævnet da heller ikke med.

Stig Glent-Madsen

Det er man bevidst om i Flygtningenævnet, der derfor – og nærmest som en advarsel til politikere, der har travlt med at blande sig – skriver følgende på sin hjemmeside: »Flygtningenævnet er et uafhængigt, domstolslignende organ. Flygtningenævnet er således uafhængigt af den politiske proces og kan ikke modtage direktiver fra regering eller folketing. Nævnets medlemmer er ligeledes uafhængige og kan ikke modtage eller søge instruktion udefra«.

På trods af det stadigt stigende pres har man valgt at holde Flygtningenævnet uden for den normale samfundsmæssige kontrol. De tre organer, som hver for sig normalt fører kontrol med de danske myndigheder, er uden de store muligheder for at blande sig i nævnets arbejde. Adgangen til at indbringe en sag for domstolene er særdeles begrænset. Ombudsmandens kontrol er også begrænset, da han alene har mulighed for at tage sager op af egen drift. Og offentlighedens adgang – og dermed pressens adgang – er indskrænket.

I forhold til nævnet tilsidesættes den samfundsmæssige kontrol – og det i en tid, hvor der på mange andre områder er iværksat reformer for at leve op til de højeste standarder. På den baggrund mener jeg, at det er ved at være tiden, hvor der er behov for justeringer af Flygtningenævnet.

Flygtningenævnet blev etableret, da udlændingeloven blev til i 1983, og Folketinget besluttede at skabe et organ, der skulle tage stilling til, om en udlænding skulle have opholdstilladelse som flygtning eller ej. På trods af den grundlovsfæstede tredeling af magten blev det bestemt, at Flygtningenævnet skulle tage endelig stilling til forvaltningens afgørelse uden appelmulighed og uden domstolskontrol.

Siden 1700-tallet har tredelingen af magten ellers været grundpillen i demokratiet. Tredelingen betyder, at en uafhængig domsmagt sikrer, at den lovgivende og udøvende magt bliver holdt på plads. Det er en udvikling, der gennem århundreder næsten kun er gået i en retning – både internationalt og i Danmark. Domsmagtens rolle er blevet stadig mere tydelig, som en uafhængig kontrollant – en kontrollant, som blandt andet kan sikre, at myndighederne handler ordentligt og redeligt.

Flygtningenævnet bestod i starten af syv medlemmer. En formand – som var dommer, akkurat som i dag – og dertil seks medlemmer, der blev udpeget af henholdsvis Justitsministeriet, Udenrigsministeriet, Socialministeriet, Advokatrådet og to af Dansk Flygtningehjælp. Målet med det bredt sammensatte nævn var at sikre et grundlag for at belyse sagerne bedst muligt.

Som årene er gået, har stramningerne på udlændingeområdet betydet, at nævnet er blevet mindre – og dermed også smallere funderet. Besætningen blev skåret ned til fem medlemmer i 1995 og reduceret igen i 2002. I dag er der derfor tre medlemmer – en dommer, udpeget af Domstolsstyrelsen, en advokat, udpeget af Advokatrådet, og en medarbejder fra integrationsministeriet udpeget af dette ministerium.

Flygtningenævnets sammensætning har altså ændret sig igennem årene. Men det har dets rolle ikke. Det fremgår klart af udlændingeloven, at en afvist asylansøger ikke kan indbringe en afgørelse fra nævnet for domstolene. Højesteret har udlagt teksten sådan, at domstolene er afskåret fra at tage stilling til nævnets bevisbedømmelse, og kun retsspørgsmål, som mangler ved afgørelsesgrundlaget, sagsbehandlingsfejl og ulovlig skønsudøvelse, kan prøves af domstolene.

Mange vil vel mene, at begrænsningen er meget naturlig, når nu Flygtningenævnet blandt andet består af en dommer. Men sådan er det ikke inden for andre retsområder. Uanset at der også normalt medvirker landsdommere f.eks. i behandlingen af sager i Landsskatteretten, så kan Landsskatterettens afgørelser alligevel efterfølgende prøves ved domstolene. Og her kan der let ske det, at resultatet bliver anderledes – blandt andet fordi der for domstolen kan ske bevisførelse med afhøring af vidner mv.

Flygtningenævnets behandling giver ikke mulighed for en to-instansprøvelse af beviserne. Det er ellers et knæsat princip i dansk retspleje, at sagen kan vurderes forfra i to retsinstanser.

Stig Glent-Madsen

Noget tilsvarende gør sig gældende for Naturklagenævnsafgørelser og mange andre nævn, hvor der også er dommere blandt medlemmerne af nævnene. Men er der tale om en asylsag i Flygtningenævnet, kan bevisbedømmelsen ikke prøves. Hvorfor egentlig ikke, kunne man vel spørge. Fordi Flygtningenævnet ligner domstolene, vil der så blive svaret – men passer det?

Flygtningenævnet er ikke en domstol – og det skilter nævnet da heller ikke med. Nævnet skriver blot, at det er et domstolslignende organ. Men på en række punkter må man konstatere, at forskellene til domstolene er større end lighederne, og efter min opfattelse lever nævnsbehandlingen ikke op til de bedste retssikkerhedsmæssige normer – set i forhold til en domstolsbehandling.

Flygtningenævnets behandling giver ikke mulighed for en to-instansprøvelse af beviserne. Det er ellers et knæsat princip i dansk retspleje, at sagen kan vurderes forfra i to retsinstanser. Og det sker faktisk i et betydeligt antal sager, at landsretten ser anderledes på bevisførelsen end byretten.

Det er kun helt små bagateller i straffesager, hvor der ikke er adgang til at få sagen behandlet ved landsretten efter en byretsbehandling. Mindre forseelser, som eksempelvis små tyverier eller besiddelse af nogle få gram narko, bliver grundigt efterprøvet med vidner og andre beviser, først af byretten og senere af landsretten, hvis det ønskes.

Nævningesagerne var tidligere undtaget. De røg direkte i landsretten, og her gjaldt den dobbelte garanti, således at både nævninge og dommere skulle kende den tiltalte skyldig, for at der kunne blive tale om en domfældelse. Men domfældelse skete kun på grundlag af én behandling og én bevisførelse – og det blev derfor vurderet til at være retssikkerhedsmæssigt betænkeligt og ikke tidssvarende. Så det har vi nu lavet om.

Straffesager kan på mange måder sammenlignes med flygtningesager – da asylsagernes indgribende karakter ofte kan svare til de mere alvorlige straffesager – i begge tilfælde kan vurderingen af beviserne være helt afgørende for den enkeltes fremtid. På trods af det er der i asylsager ikke samme appelmulighed som i straffesager.

Medlemmerne af nævnet har desuden ikke samme uafhængige status som dommere. Medlemmerne af nævnet arbejder givetvis ordentligt og redeligt med sagerne, men dommere i en sag ved domstolene skal ikke blot være neutrale, de skal også over for omverdenen fremstå neutrale. Hvilket var baggrunden for, at hele det politiske Danmark for kort tid siden brugte vældig meget energi på at forbyde muslimske kvinder at bære tørklæde, hvis de skulle optræde som dommere.

Forbuddet skyldes netop, at de – efter politikernes mening – ellers ikke ville fremstå som neutrale. I begrundelsen for forbuddet mod tørklæder var det ikke interessant, om den pågældende var objektiv i bedømmelsen af sagen. Det afgørende var, hvordan kvinden ville fremstå – og dermed hvilke tanker den tiltalte ville få om dommerens bevæggrunde.

I Flygtningenævnet er to ud af de tre medlemmer ikke dommere. Det ene medlem er ansat i Integrationsministeriet, som Udlændingeservice hører under. Og her er det værd at bemærke, at det er Udlændingeservice, der i første omgang har behandlet asylsagen – og at det er afgørelsen fra Udlændingeservice, asylansøgeren ønsker ændret. For asylansøgeren må det være svært at tro på, at nævnsmedlemmet fra det ministerium, der i første omgang har afvist hans anmodning om asyl, vil se anderledes på sagen i nævnet.

Det pågældende nævnsmedlem fremstår altså absolut ikke uafhængig og neutral. Sidst, men ikke mindst foregår Flygtningenævnets behandling på lukkede møder. Offentligheden og dermed pressen har ikke adgang til selve nævnsmødet, hvilket klart adskiller sig fra den almindelige domstolsbehandling, hvor netop offentlighed i retsplejen er en helt grundlæggende præmis. Pressen har adgang for at kunne overvåge behandlingen og se, at alt går ordentlig for sig – og rapportere om det, hvis det ikke er tilfældet.

Dermed kommer lukketheden i nævnet på tværs af den højt besungne ytringsfrihed, der ellers i de seneste år næsten er blevet hugget ud i guld af vores politikere. Ikke mindst i forbindelse med Muhammedkrisen er det igen og igen blevet understreget, at vi har en pligt til at værne om ytringsfriheden. Men for at ytringsfriheden skal have et reelt indhold, er det imidlertid afgørende, at der også er adgang til informationerne.

Pressens ytringsfrihed får altså kun betydning, hvis vores forvaltning og domstole arbejder gennemsigtigt og åbent for offentligheden. Men heller ikke denne forudsætning er til stede i den nuværende nævnsbehandling. Her har pressen ingen adgang. Det skal dog siges, at der selvfølgelig vil være sager, hvor det af hensyn til asylansøgeren vil være nødvendigt, at tingene foregår i lukkede møder. Men mange asylansøgere og deres advokater har ikke noget imod offentlighed i sagerne. Alligevel er det ikke muligt for pressen at følge selve nævnsmødet, hvor hele sagen forhandles og afgøres.

Det er heller ikke hensynet til eventuelle vidner, der afgør lukketheden. Flygtningenævnet tillader kun i meget begrænset omfang, at der sker en bevisførelse ved at afhøre vidner. Vidneførsel vil selvfølgelig betyde, at asylsagen vil vokse væsentligt i tid og omfang. Men når der til en almindelig tyverisag i byretten sagtens kan blive indkaldt flere vidner af større eller mindre relevans, er længere tidsmæssig udstrækning af nævnsmødet vel en følge, der er til at leve med – når man holder sig for øje, hvilken afgørende betydning sagen har for den enkelte ansøger.

For asylansøgeren må det være svært at tro på, at nævnsmedlemmet fra det ministerium, der i første omgang har afvist hans anmodning om asyl, vil se anderledes på sagen i nævnet.

Stig Glent-Madsen

Flygtningenævnet er ikke en domstol – og efter min opfattelse er nævnet ikke mere domstolslignende end så mange andre nævn. Forskellen til andre nævn bliver alene, at Flygtningenævnet ikke er undergivet almindelig domstolskontrol, uanset at dette nævns afgørelser er mere indgribende for den enkelte end andre nævnsafgørelser.

Som jeg har skitseret, lever vi i en tid, hvor der kommer stadig større fokus på retfærdig rettergang, på ytringsfrihed og på andre menneskerettigheder – det er noget, vi bekymrer os om i en dansk sammenhæng. Fra dansk side er vi også parate til at stille bastante og retfærdige krav til menneskerettighederne hos vores samarbejdspartnere i andre lande. Derfor er det naturligt at pege på nogle af de svagheder, vi har i vores eget system.

Flygtningenævnet har i sin nuværende form samlet en høj grad af faglig ekspertise, og af den grund skal man være varsom med at erstatte den relativt smidige behandling med en almindelig domstolsbehandling. En nytænkning af nævnet kræver imidlertid, at Flygtningenævnet bliver et mere domstolslignende organ – akkurat som nævnet selv fremhæver. Det må betyde en ændret sammensætning, en udvidet adgang til at føre beviser og en bedre adgang for offentligheden.

En udvidet domstolsprøvelse af nævnets afgørelser vil også betyde en retssikkerhedsmæssig styrkelse af et nævn, der til stadighed vil opleve at være under voldsomt politisk pres.

Tilbage til forsiden