Amnesty International
Det Danske Center for Menneskerettigheder
Dansk Flygtningehjælp
De seneste års ændringer af udlændingelovgivningen.
Amnesty, Flygtningehjælpen og Det Danske
Center for Menneskerettigheder fremlagde på et
pressemøde 11.august et fælles notat, der
opfordrer Folketinget til at nedsætte et udvalg,
som kan foretage en gennemgribende revision af
udlændingeloven, så de senere fem års uheldige
tendenser i ændringerne af loven og dens praksis
stopper. Her kan du læse det fælles notat:
Sommeren har været præget af en nyttig debat
om administrationen af den danske
udlændingepolitik. Spørgsmålet om, hvorvidt
Danmark har en humanitær udlændingepolitik,
kan imidlertid ikke besvares uden at inddrage de
seneste års ændringer af lovgivningen på området.
Amnesty International, Det Danske Center for
Menneskerettigheder og Dansk Flygtningehjælp
finder, at lovgivningsprocessen har været
problematisk. En række af ændringerne er
gennemført med et hastværk, der ikke har været
sagligt begrundet, og som har gjort den
almindelige høring af organisationerne nærmest
illusorisk. Mere vigtigt er imidlertid, at flere af de
gennemførte ændringer har været på
kollisionskurs med Danmarks internationale
forpligtelser, f.eks. reglerne om fængsling af
asylansøgere, de nye udvisningsregler og
integrationslovens regler om introduktionsydelsen.
De enkelte stramninger har også på forskellige
punkter haft noget, der må antages at være
utilsigtede konsekvenser. Formentlig som følge af
det hastige lovgivningsarbejde. Som eksempel
kan nævnes, at personer, der ikke får asyl i
Danmark men - skønt de selv medvirker hertil -
ikke kan udsendes, i dag skal vente i mindst 9½
år, før de vil kunne få deres ægtefælle hertil.
Udgangspunktet for den danske udlændingelov
blev skabt gennem et grundigt udvalgsarbejde i
starten af 1980´erne. Den lov, der på grundlag
heraf blev vedtaget i 1983, blev kaldt en af
verdens bedste og mest humane på området.
Siden er loven ændret omkring tyve gange.
Amnesty International, Det Danske Center for
Menneskerettigheder og Dansk Flygtningehjælp
skal opfordre til, at der - her 16 år efter det
gamle udlændingeudvalg kom med sit forslag til
datidens udlændingelov - nedsættes et
ekspertudvalg, der på bagggrund af et grundigt
udredningsarbejde kan komme med et bud på
fremtidens danske udlændingelov. En humanitær
lovgivning i fuld overensstemmelse med vores
internationale forpligtelser.
1. Baggrund
Den seneste tids debat om udlændingeområdet
har været præget af spørgsmål om, hvorledes
lov-givningen administreres i praksis. Amnesty
International, Dansk Flygtningehjælp og Det
Danske Center for Menneskerettigheder har fulgt
denne debat nøje og har på den baggrund fundet,
at der er behov for tillige at rette fokus mod
lovgrundlaget og ikke udelukkende kritisere
Udlændingestyrelsen.
I dette notat, som de tre organisationer har
udarbejdet i fællesskab, peger vi på nogle af de
væsentligste problemer, der knytter sig til de
senere års stramninger af udlændingeområdet. Vi
har valgt at koncentrere os om selve lovgivningen
og vil derfor ikke i denne sammenhæng
kommentere den generelle praksis,
udlændingemyndighederne f ølger inden for de
enkelte områder som asyl, familiesammenføring,
visum m.v. De sager, der omtales i det følgende,
tjener alene som illustration af nogle af de
gennemførte lovændringer med henblik på at vise
ændringernes faktiske og retlige konsekvenser.
2. Generelle aspekter
Amnesty International, Dansk Flygtningehjælp og
Det Danske Center for Menneskerettigheder har i
løbet af de senere år gentagne gange påpeget en
række uheldige tendenser, der har kunnet spores i
forbindelse med de gennemførte ændringer af
udlændingelovgivningen. Dette gælder både
lovgivningsprocessen og dens resultater, der i
sagens natur skal ses under ét.
Som et gennem-gående træk har det mest
iøjnefaldende været det hastværk, der har præget
forløbene. De vidtrækkende menneske-lige
konsekvenser, ændringer af
udlæn-dingelovgivningen kan have, tilsiger en
grundig og saglig forberedelse af lovændringer på
dette område.
Som et udslag af dette hastværk har de
hørings-frister, de relevante myndigheder og
organisationer er blevet budt, ofte været ganske
korte. Dette kritikpunkt deles af de fleste hørte
instanser, og flere af dem - bl.a. Den Danske
Dommerfore-ning og Advokatsamfundet - har
jævnligt måttet meddele Indenrigsministeriet, at
det ikke har været muligt at udarbejde et
høringssvar inden for den fastsatte frist.
Muligheden for, at høringssvarene kan forventes
at få en reel indflydelse på lovgivningsprocessen,
er som regel afhængigt af, at høringen iværksættes
inden lovforslagets fremsættelse i Folketinget. Det
har derfor fra flere sider ofte givet anledning til
kritik, at høringsfasen først er påbegyndt efter
fremsættelsen.
Adskillige lovændringer afspejler en generel
mistænkelig-gørelse, der i visse tilfælde på det
nærmeste tangerer en kriminalisering, af
udlændinge, som søger opholdstilladelse her i
landet. Mange af ændringerne er gennemført med
henvisning til, at de skal forebygge "misbrug" af
adgangen til at søge om opholdstilla-delse, bl.a.
gennem det, der i lovforarbejder ofte omtales som
stramningernes tilsigtede "signaleffekt". Som
eksempel kan nævnes indførelsen af
bestemmelsen om, at asylansøgere, hvis sager
behandles i den særligt fremskyndede åbenbart
grundløs-procedure, kan frihedsberøves under
sagens behandling
Det er naturligvis legitimt at forebygge misbrug,
men mange lovændringer har bidraget til at skabe
en opfattelse af, at asylansøgere generelt forsøger
at "snyde" sig til en opholdstilladelse, hvilket ikke
er tilfældet. Derved kommer stramninger ikke blot
til at ramme asylansøgere, der ikke har behov for
beskyttelse, men også asylansøgere hvis grunde til
at søge asyl er oprigtige.
Særligt inden for asylområdet er dette
udgangspunkt problematisk. Retten til at søge -
men ikke at få tildelt - asyl er fastslået i FN's
Verdenserklæring om Menne-skerettig-heder fra
1948 og er senest blevet bekræftet af det
inter-nationale samfund ved Verdenskonferencen
om Menneskerettig-heder i Wien i 1993. Det
giver derfor ikke megen mening at tale om
"misbrug" af retten til at søge asyl. En
menneskerettighed kan i sagens natur ikke
misbruges, den kan bruges. I så fald skal
rettigheden respekteres loyalt af de lande, der i
øvrigt har tilkendegivet at ville anerkende den,
ikke blot i tale, men også i handling.
Mange ændringer er, efter organisationernes
opfattelse, gennemført på et mangelfuldt og
utilstrækkeligt grundlag. Adskillige stramninger er
sket uden tilstrækkelige forsøg på at afdække,
hvorvidt de modsvarer et sagligt og reelt behov,
ligesom stramningernes retlige og menneskelige
konsekvenser - og herunder også utilsigtede - kun
i yderst begrænset om fang har været analyseret
nærmere.
Størsteparten af de gennemførte
effektiviseringstiltag savner mere indgående
overvejelser om ændringernes betydning for
retssikkerheden. Om ganske mange stramninger
har Indenrigsmini-steriet i lovforarbejder uden
nærmere begrundelse blot anført, at man ikke har
fundet retssikkerhedsmæssige betænkeligheder
ved de fremsatte forslag.
En mere og mere hyppig foreteelse har været, at
man lovgiver så tæt på de menneskeretlige
minimumsstandarder, at man i lovfor-arbejderne
finder det nødvendigt at bemærke, at en given
lovregel må "forudsættes administreret i
overensstemmelse med Danmarks internationale
forpligtelser." Dette burde være en selvfølge i en
europæisk retsstat.
Denne fremgangsmåde er blevet anvendt i
forbindelse med lovregler, der er udformede på
en sådan måde, at de overlader et vidt skøn til
forvaltningen. Lovbemærkningerne indeholder i
øvrigt sjældent tilstrækkelige retningslinier for,
hvorledes disse skønsmæssige beføjelser
forudsættes eller forventes anvendt i
udlændingemyndighedernes praksis.
Denne lovgivningsform synes at være på
kollisionskurs med forudsætningerne for og
intentionerne bag loven om inkorporering af Den
Europæiske Menneskerettighedskonvention fra
1992. Det er gentagne gange blevet fremhævet, at
det er den danske regerings og Folketingets
ansvar og pligt at sikre, at Danmark lever op til
sine internationale forpligtelser i medfør af
konventionen. Ved den valgte lovgivningsteknik
skubbes dette ansvar nu væk fra Folketinget og
over på forvaltningen og det er herefter overladt
til den enkelte sagsbehandler i hver enkelt
afgørelse at sikre, at der ikke sker brud på
internationale forpligtelser.
3. Konkrete eksempler
De seneste års ændringer af
udlændingelovgivningen har på mange områder
medført nogle menneskelige omkostninger, som
synes ude af proportion med formålene med
indførelsen af reglerne. Nedenfor er anført en
række eksempler på sådanne bestemmelser i
udlændingeloven.
Familiesammenføring
Især inden for familiesammenføringsområdet er
der over de seneste år gennemført en række
skærpelse, f.eks. om arrangerede ægteskaber,
regler om forsørgelse, når det gælder indvandrere
etc.
Et særligt problem knytter sig til de asylansøgere,
der ikke kan sendes hjem, selvom de har fået
afslag på asyl, kan efter 18 måneder ansøge om
opholdstilladelse efter særlige grunde. Denne
gruppe kan først få tidsubegrænset ophold efter 5
år og først efter yderligere 3 år kan de opnå ret til
familiesammenføring. Dermed bliver den samlede
ventetid mindst 9½ år.
Et eks. fra praksis:
En tamilsk asylansøger gifter sig i juli 1996 med
en herboende tamilsk kvinde med
opholdstilladelse i henhold til udlændingelovens §
9, stk. 2, nr. 4 (særlige grunde). Han får
efterfølgende afslag på asyl, opholdstilladelse i
henhold til udlændingelovens § 9, stk. 2 nr. 2
(humanitær opholdstilladelse) etc. Han medvirker
til udsendelsen, men ambassaden i Stockholm
udsteder ikke de nødvendige dokumenter, og han
opholder sig derfor i Danmark på såkaldt "tålt
ophold". Han ansøger om familiesammenføring
men får i et brev fra Udlændingestyrelsen at vide,
at han tidligst kan opnå familiesammenføring når
ægtefællen i december 1998 har haft ophold i 5
år. Da ægtefællen ansøger om
familiesammenføring i december 1998, får han
ikke mulighed for at indgive ansøgning men
henvises til at søge fra hjemlandet, hvilket i dag
også er blevet gjort til et krav. Desuden vejledes
han om, at efter ændringerne i udlændingeloven vil
der alene kunne meddeles familiesammenføring,
når hustruen har haft tidsubegrænset
opholdstilladelse i 3 år.
18-måneders-reglen
Der er de seneste år opstået tiltagende og
betragtelige problemer i forbindelse med
udsendelse af udlændinge. Efter en lovændring fra
juli 1998 (Lov nr. 473 af 1. juli 1998) 1 skal
asylansøgere, som er meddelt afslag, vente i
mindst 18 måneder (tidl. 3 mdr.), før de vil kunne
opnå opholdstilladelse i henhold til
udlændingelovens § 9, stk. 2, nr. 4 (særlige
omstændigheder). Det er særdeles
uhensigtsmæssigt at vente så længe med at
meddele blot en midlertidig opholdstilladelse. De
menneskelige omkostninger der er forbundet med
et langt ophold i Danmark i usikkerhed er store,
bl.a. vil personerne, som nævnt ovenfor, skulle
vente i mange år før familien kan komme til
landet.
Det er væsentligt at understrege, at der er tale om
situationer, som den enkelte ikke har indflydelse
på, idet udsendelseshindringen ikke beror på, at
den pågældende ikke vil samarbejde.
Et eksempel fra praksis:
En afghansk asylansøger anmoder om asyl i
Danmark i juni 1996 men modtager i august 1997
afslag på asyl i Flygtningenævnet. Nævnet
fastsætter samtidig, at han skal udrejse senest 15
dage efter datoen for afslaget. Siden begyndelsen
af 1990'erne har tvangsmæssig tilbagesendelse til
Afghanistan reelt ikke været muligt, hvilket betød,
at Flygtningenævnets koordinationsudvalg i
september 1993 traf en formel beslutning om, at
tvangsmæssig udsendelse af afghanere via Kabul
ikke længere måtte finde sted.
I maj 1998 afviser Flygtningenævnet at genoptage
den afghanske asylansøgers ansøgning om asyl og
fastholder den oprindeligt fastsatte udrejsedato,
dvs. august 1997. I juli 1998 ansøger
pågældende om opholdstilladelse i henhold til
udlændingelovens § 9, stk. 2, nr. 4 (særlige
omstændigheder). Der foreligger endnu ikke svar
fra Indenrigsministeriet. Det skal understreges, at
ansøgeren under hele forløbet har samarbejdet
med myndighederne om en frivillig tilbagevenden
til Afghanistan.
Frihedsberøvelse og åbenbart grundløs
haste-procedure
Den stadigt stigende anvendelse af
frihedsberøvelse over for navnlig asylansøgere har
ved flere lejligheder givet anledning til bekymring.
I 1995 indførtes en bestemmelse om, at
asylsøgere, hvis sag behandles i den særligt
fremskyndede åbenbart grundløs-procedure,
kunne frihedsberøves under sagens behandling.
Der blev fra flere sider rejst begrundet tvivl om,
hvorvidt denne ordning var forenelig med
Danmarks internationale forpligtelser i henhold til
Den Europæiske Menneskerettighedskonvention.
(Lov nr. 382 af 14. juni 1995)
Ved 1995-lovændringen indføjedes samtidigt en
regel om, at bestemmelsen om den nye adgang til
at frihedsberøve asylsøgere skulle tages op til
revision i Folketinget i 1998-99. Selvom tvivlen
vedrørende ordningens forenelighed med
menneskeretlige standarder fortsat består,
besluttede et flertal i Folketinget i foråret 1999 at
ophæve denne revisionsbestemmelse, således at
ordningen nu har permanent karakter.
Motivationsfremmende foranstaltninger
Efter en lovændring i 1998 ( Lov nr. 473 af 1. juli
1998) skal Udlændingestyrelsen, med mindre
særlige grunde taler derimod, inddrage
lommepenge m.v. såfremt ansøgeren indgiver
ansøgning om asyl ved indrejsen og ikke
medvirker til sagens oplysning.
Ved lovændringen i 1998 satte en række
organisationer spørgsmålstegn ved det
hensigtsmæssige i at indføre så indgribende en
foranstaltning uden at have søgt belyst, hvorvidt
iværksættelsen af de motivationsfremmende
foranstaltninger, som var blevet indført året
forinden, havde haft den ønskede effekt. Der
savnedes endvidere kriterier for, hvornår en
ansøger kunne siges "ikke at medvirke", hvilket
førte til en meget restriktiv praksis fra
Udlændingestyrelsens side.
Motivationsfremmende foranstaltninger kan også
pålægges over for udlændinge, som efter de
danske myndigheders opfattelse ikke medvirker
til udsendelsen . Særlig uheldigt forekommer det
at pålægge motivationsfremmende foranstaltninger
i de tilfælde, hvor hjemvenden under alle
omstændigheder er udelukket, idet hjemlandets
myndigheder ikke vil tillade landets egne
statsborgere at indrejse. I sådanne situationer
forekommer det meningsløst at søge at motivere
udlændingen til noget, som af udefra kommende
grunde ikke lader sig realisere. At udlændingen
ikke medvirker til at blive udsendt til et hjemland,
som har tilkendegivet ikke at ville modtage den
pågældende, er vel for så vidt ganske for-ståelig.
Afskærelse af bevismidler
I sommeren 1995 (Lov nr. 382 af 14. juni 1995)
vedtog Folketinget en bestemmelse, hvorefter
Flygtningenævnet kan beslutte at afvise
fremlæggelsen af dokumenter eller andre
bevismidler for nævnet, hvis dokumenterne kunne
være fremlagt under Udlændingestyrelsens
behandling af sagen.
En sådan bestemmelse om at afskære
fremlæggelse af nye bevismidler tilsidesætter
nogle fundamentale retssikkerhedsgarantier. Det
afgørende i en asylsag må være, at der i hver
enkelt sag træffes den materielt rigtige afgørelse.
Opsættende virkning
I 1994 skærpedes loven således, at klager til
Folketingets Ombudsmand og anmodning om
genoptagelse af en afgørelse efter § 7 som
udgangspunkt ikke vil kunne tillægges opsættende
virkning. Skærpelsen er uhensigtsmæssig, da det
eksempelvis er problematisk at få en sag
genoptaget, hvis man allerede er sendt ud af
landet.
Udvisningsreglerne
Udvisningsreglerne er blevet strammet flere gange
de seneste år. I dette tilfælde havde et
ekspertudvalg grundigt analyseret området
forinden. Imod ekspertudvalgets anbefaling
vedtog Folketinget imidlertid at udskille en række
kriminalitetstyper, som efter ændringen giver
adgang til at udvise kriminelle uden hensyn til
længden og grovheden af forbrydelsen.
Den udvidede adgang til at udvise eksempelvis
ved dom for narkotikakriminalitet har givet
anledning til en del diskussion og Højesteret
frifandt i seks domme afsagt i perioden november
1998 til juni 1999 de tiltalte, der var dømt for
narkotikakriminalitet for anklagemyndighedens
påstand om udvisning. Højesteret begrundede for
så vidt angår 5 af dommene afgørelserne med en
henvisning til Den Europæiske
Menneskerettighedskonventions artikel 8. Efter
denne bestemmelse må der alene ske indgreb i
den enkeltes privatliv og familieliv i det omfang,
det er nødvendigt i et demokratisk samfund,
herunder for at forebygge forbrydelser. For så
vidt angår udvisning af udlændinge som følge af
kriminalitet indebærer dette efter Den Europæiske
Menneskerettighedsdomstols praksis, at der
gælder et krav om proportionalitet, således at en
udvisning ikke må medføre et indgreb i den
pågældendes privatliv og familieliv, som ikke står i
et rimeligt forhold til de formål, udvisningen skal
varetage, og til den begåede kriminalitet.
Højesteret fandt, at udvisningen i de pågældende
sager på baggrund af en afvejning af tiltaltes
tilknytning til Danmark og grovheden af den
begåede kriminalitet ville være i strid med kravet
om proportionalitet.
I den ene sag, hvor tiltalte var idømt 14 dages
hæfte, henviste Højesteret til, at tiltalte kom til
Danmark som 4-5 årig i 1979, og at tiltalte havde
boet næsten hele sit liv i Danmark og havde haft
sin skolegang og hele sin omend beskedne
arbejdsmarkedstilknytning her, hvor hans
forældre og søskende bor.
Klager til Folketingets Ombudsmand
I 1996 blev asylsøgere afskåret fra at indbringe
klager over Flygtningenævnets afgørelser til
Folketingets Ombudsmand. Ombudsmanden kan
dog fortsat tage sager op af egen drift, men dette
forudsætter naturligvis, at
ombudsmandsinstitutionen får lejlighed til at blive
bekendt med sagen, hvilket ikke kan ske gennem
klager.
Og da Højesteret i 1997 desuden fastslog, at
domstolene normalt ikke er beføjede til at
efterprøve Flygtningenævnets afgørelser, findes
der nu ikke længere noget retsmiddel, som kan
anvendes over for asylsager afgjort i
Flygtningenævnet. Berettigelsen af en sådan
ordning forudsætter, at Flygt-ninge-nævnets
virksomhed er præget af en ufejlbarlighed, som
kun er de færreste myndig-heder forundt.
Introduktionsydelsen
Danmark indførte som det første land
overhovedet en egentlig integrationslov i
sommeren 1998. Desværre blev dette positive
initiativ skæmmet af et især et element, som siden
kom til at dominere lovens ry, nemlig den
reducerede introduktionsydelse for anerkendte
flygtninge. På grundlag af kritik fra blandt andre
UNHCR har Indenrigsministeriet lovet en
undersøgelse. Organisationerne følger disse tiltag
nøje.
Den omfattende diskussion af
introduktionsydelsen skal imidlertid ikke bortlede
opmærksomheden fra, at Integrationsloven også
på et andet punkt er problematisk i forhold til
Danmarks inter-nationale forpligtelser. Det i loven
foreskrevne krav om bopæl i en bestemt
kommune under integrationsforløbet må ganske
vist som sådant antages at falde inden for de
tilladte undtagelser fra den ret til frit at vælge sit
opholdssted, som er beskyttet i flere
konventioner. Men håndhævelsen af denne
bopælspligt kan i visse tilfælde tænkes at blive
upro-portional og dermed i strid med den
konventionssikrede ret.
4. Nedsættelse af et udvalg til revision af
udlændingeloven
Amnesty International, Det Danske Center for
Menneskerettigheder og Dansk Flygtningehjælp
anbefaler Folketingets medlemmer til snarest at
nedsætte et udvalg, der kan foretage en
gennemgribende revision af udlændingeloven og
konsekvenserne af de skærpede bestemmelser,
som gennem de seneste 5 år er blevet indført i
loven.
Den 10. august 1999